11 de abril de 2013
El
Banco Mundial enfrentó la crisis de los precios de los alimentos de
principios de 2008 con el Programa de Respuesta a la Crisis Mundial
de los Alimentos (GFRP, por sus siglas en inglés), que combina
financiamiento por vía expedita del Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de
Fomento (AIF) con donaciones de fondos fiduciarios para enfrentar los
efectos directos y, al mismo tiempo, estimular políticas agrícolas
que generen capacidad de adaptación en el futuro. Actualmente, los
recursos del GFRP permiten financiar operaciones por US$1.600
millones destinadas a 66 millones de personas vulnerables en 49
países, la mayoría de ellas en África.
Desafío
A
mediados de 2008, el mundo experimentó alzas abruptas en los
principales precios de los alimentos. El índice respectivo del Banco
Mundial aumentó en 60% en unos pocos meses (Gráfico 1). El valor
internacional del maíz, el arroz y el trigo subió 70%, 180% y 120%,
respectivamente, en comparación con mediados de 2007. Estos
incrementos fueron inesperados y tuvieron gran impacto en los países
en desarrollo. Según estimaciones del Banco, 105 millones de
personas continuaron en la pobreza o se volvieron pobres en los
países de ingreso bajo por este motivo.
Después
de 2008, los precios mundiales de los alimentos aumentaron en dos
ocasiones: la primera de ellas a principios de 2011. El Índice de
precios de los alimentos del Banco Mundial, tras la caída de
30% desde mediados de 2008 hasta la misma fecha en 2010, repuntó
considerablemente y volvió a alcanzar su punto máximo de 2008 en
febrero de 2011 (Gráfico 1). La segunda ocasión fue a mediados de
2012. Esta vez, el índice del Banco subió 14% entre enero y agosto
de 2012, debido a que los precios mundiales del maíz alcanzaron un
máximo histórico en julio de 2012, superando los valores de 2008 y
2011, con alzas de 45% en un solo mes (desde mediados de junio de
2012).
Estas
últimas dos alzas en los precios tuvieron también efectos negativos
para los países en desarrollo, pero, en general, el impacto ha sido
menor que en 2008. Esta situación se debió en gran parte a que
muchos de estos países incrementaron su producción de cereales
desde 2008 y redujeron los costos totales de sus importaciones, y
también a que los precios del combustible y de los fertilizantes
eran inferiores a los de 2008. Además, los países aprendieron la
lección a partir de la respuesta a la primera crisis de los
alimentos y reaccionaron con mayor rapidez a los últimos aumentos.
Se estima que la carestía de los alimentos en 2011 afectó a entre
40 y 44 millones de personas en los países de ingreso bajo y
mediano.
Las
alzas generales de los precios agrícolas que perduran en el tiempo
ponen de relieve las debilidades estructurales del sistema mundial de
abastecimiento alimentario. Valores más altos a nivel mundial y la
volatilidad de dichos precios se han convertido en un fenómeno de
largo plazo, según análisis recientes realizados en el Informe de
primavera 2011 del Comité para el Desarrollo, el Informe conjunto de
las organizaciones internacionales para el Grupo de los Veinte (G-20)
y el Informe sobre seguimiento mundial 2012 del Banco Mundial. Es
probable que en el futuro inmediato se mantengan tanto los aumentos
como la volatilidad de los precios, con una constante incertidumbre
por el lado de la oferta, incluidos bajos niveles permanentes en las
existencias de cereales, en contraposición con el incremento
proyectado de la demanda y la baja capacidad de respuesta inherente a
las crisis del sistema alimentario mundial. Dada su extensión, este
fenómeno exige asimismo una respuesta de más largo plazo.
Solución
En
2008, parecía que retornaba una era de crisis alimentarias con
reminiscencias de lo acontecido en las décadas de 1960 y 1970,
situación que impulsó a los clientes a solicitar apoyo financiero
de rápido desembolso y asistencia urgente en materia de políticas
para hacer frente a la crisis de los precios de los alimentos sin
crear más problemas en el futuro. Ello llevó al Banco Mundial a
crear el GFRP, iniciativa que ofreció a los países alternativas a
las políticas de respuesta a las emergencias alimentarias de los
años setenta, muchas de las cuales involucraban cierre de fronteras,
intervención estatal en los mercados de los alimentos e insumos y
otras. Dichas medidas perduraron mucho tiempo, incluso después de
mediados de la década de 1970, y desalentaron durante muchos años
tanto a los pequeños agricultores como a las grandes inversiones
agrícolas privadas. En 2008, los esfuerzos inmediatos del GFRP
incluyeron impulsar la protección social, reforzar el espacio fiscal
de los países afectados y mantener la producción de alimentos a
corto y mediano plazo, con recursos no reembolsables destinados a las
naciones más pobres y vulnerables. Con el tiempo, las necesidades de
los países cambiaron y se hizo más importante lograr la resiliencia
de los sistemas de producción de alimentos y protección social a
los cambios en las circunstancias y, de este modo, la naturaleza de
las donaciones del GFRP evolucionó paulatinamente para satisfacer
estas demandas. A medida que se aprendieron lecciones importantes,
estas se integraron en las actividades de asistencia a largo plazo
del Banco en materia de agricultura y seguridad alimentaria, tal como
se destaca en el rápido aumento del financiamiento habitual para
fines agrícolas de la institución y el apoyo a largo plazo de los
fondos fiduciarios destinados a la alimentación.
Sobre
la base de la experiencia del Banco, el GFRP pudo financiar
asistencia técnica autónoma, financiamiento de políticas de
desarrollo y operaciones de inversión conforme a cuatro componentes:
i) política de precios de los alimentos y estabilización del
mercado; ii) medidas de protección social para garantizar el acceso
a los alimentos y reducir al mínimo el impacto nutricional de la
crisis en los pobres y vulnerables; iii) mejora de la respuesta en
materia de producción y comercialización de alimentos a nivel
nacional, y iv) apoyo a la ejecución, las comunicaciones y el
seguimiento, y la evaluación. El Programa abarcó diversas fuentes
de financiamiento, con un máximo autorizado sobre el uso de los
fondos procedentes del Banco equivalente a US$1.200 millones en mayo
de 2008, cifra que aumentó a US$2.000 millones en abril de 2009. Las
fuentes de financiamiento incluyeron un fondo fiduciario de un solo
donante (el Fondo fiduciario para hacer frente a la crisis del precio
de los alimentos) por US$200 millones con cargo a la cuenta de
superávit del BIRF, sumado a otros US$1.800 millones en el margen de
maniobra para los préstamos por vía expedita de recursos existentes
de la AIF y el BIRF ya disponibles para los países y varios fondos
fiduciarios financiados con recursos externos que apoyan toda la gama
de actividades que se ofrecen en el marco del GFRP.
Resultados
Las
intervenciones del GFRP han llegado a un gran número de personas y
ayudaron a mitigar los efectos de las alzas de los precios de los
alimentos en los más vulnerables. Los recursos combinados del GFRP
(tanto del Banco como de fondos fiduciarios externos) han beneficiado
a 65,9 millones de habitantes en 49 países. En total, el apoyo al
GFRP financiado por el Banco ha favorecido a 57,3 millones de
personas. De esta cifra, se estima que el respaldo a programas de
protección social ha ayudado a 13,9 millones de habitantes. Las
evaluaciones indican que la asistencia a las intervenciones agrícolas
de corto y mediano plazo ha llegado a 8,7 millones de familias de
agricultores hasta la fecha o a aproximadamente 43 millones de
personas. Las operaciones en materia de políticas de desarrollo han
respaldado medidas nacionales en 13 países. Por último, se estima
que las actividades del GFRP financiadas con fondos fiduciarios
externos han beneficiado a otros 8,6 millones de personas.
Varios
países de la AIF tienen ejemplos recientes de impactos positivos,
entre ellos:
En
Benin, la producción de maíz aumentó en otras 53.897 toneladas
gracias al uso de fertilizantes, mientras que las cosechas de arroz
se incrementaron en 10.860 toneladas. La producción adicional de
cereales llevó a una baja de los precios de los alimentos. En
promedio, en 2008, el maíz tuvo un valor de 35.000 francos CFA por
cada bolsa de 100 kilogramos y el arroz alcanzó los 44.000 francos
CFA. En 2009, el valor del maíz fue de 15.000 francos CFA por cada
bolsa de 100 kilogramos y el del arroz fue de 25.000 francos CFA.
En
la República Kirguisa, se movilizaron 147 fondos comunitarios de
semillas (CSF, por sus siglas en inglés) para cultivos alimentarios
mediante financiamiento del GFRP, medida que benefició a más de
6.000 agricultores. Una comparación del rendimiento obtenido por
productores miembros de los CSF con aquellos que no lo son, y con la
productividad promedio a nivel nacional del Comité Nacional de
Estadística, muestra los extraordinarios beneficios que obtuvieron
quienes pertenecían a dichos fondos en 2011. Las diferencias en la
productividad del trigo y las papas, de 47% a 62%, entre los miembros
en comparación con aquellos que no lo son tienen su origen en
semillas mejoradas, aplicación de fertilizantes y formación
agronómica básica, medidas incluidas también en el programa.
En
Nicaragua, el proyecto proporcionó almuerzos escolares a 609.000
niños en edad preescolar y primaria. Si bien no todos los resultados
pueden atribuirse al proyecto, los informes oficiales reconocieron el
impacto positivo de la ampliación de la cobertura. Entre los logros
destacados están: i) las tasas de retención en las escuelas
primarias públicas en las zonas seleccionadas aumentaron de 84,8% en
2008 a 96% en 2009 y a 98,6% en 2010; ii) las tasas de asistencia en
estas mismas escuelas aumentaron de 78,8% en 2008 a 83% en 2009 y a
80,8% en 2010, y iii) el número de escuelas que recibió material
didáctico sobre seguridad alimentaria y nutrición alcanzó el
objetivo de 1.624 en las regiones de la Costa Atlántica.
En
la República del Yemen, se ejecutaron 98 obras comunitarias con uso
intensivo de mano de obra en ocho provincias, lo que proporcionó
puestos de trabajo temporales a 36.000 personas en 2009. La mayoría
de los hogares beneficiarios utilizó los fondos para mantener su
consumo de alimentos, lo que permitió proteger a las comunidades de
la crisis y evitar posibles consecuencias a largo plazo en materia de
seguridad alimentaria.
En
Sierra Leona, la reducción de los aranceles de cinco productos
básicos en 2008 permitió un ahorro estimado de US$7 millones en los
costos de los alimentos para los consumidores. Estos aranceles más
bajos se mantuvieron durante todo el periodo del proyecto y las
donaciones del GFRP compensaron las pérdidas de ingresos sufridas
por el Gobierno. Además, la prestación de los cuatro servicios
públicos prioritarios se mantuvo, lo que benefició a 24.800
personas.
Entre
los países del BIRF, el Gobierno de Filipinas levantó temporalmente
el arancel de 40% sobre las importaciones privadas de arroz. Esta
medida permitió mayores cuotas de importación del sector privado y
promovió acuerdos bilaterales con Viet Nam y Tailandia. Las
decisiones de políticas, junto con la liberación acelerada de las
existencias de arroz, disminuyeron los precios al detalle internos de
este cereal en 13%, entre junio y octubre de 2008. Además, el apoyo
presupuestario también ayudó a aumentar el presupuesto del Gobierno
para 2008 y la asignación extrapresupuestaria para los programas de
asistencia social, y contribuyó a ampliar una iniciativa de
transferencias monetarias condicionadas a 333.000 familias
beneficiarias.
Recuadro
de resultados de la AIF
Mediante
el GFRP financiado por el Banco, se estima que el apoyo a la
respuesta de suministro de alimentos ha llegado hasta el momento a
8,7 millones de hogares agrícolas y el respaldo a la protección
social directa ha beneficiado a 12,2 millones de personas en los
países de la AIF. Algunos de los puntos destacados de los resultados
obtenidos son:
-
922.750 niños se beneficiaron con los programas de alimentación escolar;
-
292.856 embarazadas y lactantes recibieron suplementos nutricionales y educación;
-
696.000 niños recibieron intervenciones nutricionales;
-
1.743.534 personas empleadas como parte de los programas de efectivo o alimentos por trabajo;
-
86.382 hogares favorecidos con los programas de transferencias en efectivo;
-
243.491 personas recibieron raciones de alimentos;
-
8.468.422 familias agrícolas consiguieron semillas y fertilizantes;
-
204.183 familias de agricultores se beneficiaron con la capacitación técnica, la adopción de tecnología y la gestión posterior a la cosecha, y
-
14.663 agricultores obtuvieron herramientas agrícolas
Contribución
del Grupo del Banco
En
octubre de 2012, el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial aprobó
proyectos del GFRP financiados por la institución por un total de
US$1.240 millones, de los cuales US$203 millones provienen del Fondo
fiduciario para hacer frente a la crisis del precio de los alimentos;
US$836 millones de la AIF para 13 países y US$200 millones del BIRF
para un proyecto en Filipinas. Los desembolsos ascienden actualmente
al 95% de los recursos aprobados por el Directorio.
Los
recursos del Banco han financiado 56 operaciones en 35 países. Del
total de operaciones aprobadas, 58% de los fondos se han destinado a
África, 18% a Asia meridional, 17% a Asia oriental y el Pacífico,
3,4% a América Latina y el Caribe, 2,1% a Europa y Asia central y 2%
a Oriente Medio y Norte de África. El 44% de los fondos se concentró
en la respuesta a la oferta agrícola, 34% en operaciones de
políticas de desarrollo en apoyo de políticas gubernamentales y
medidas institucionales para hacer frente a la crisis alimentaria,
20% en medidas de protección social y 2% en gestión de proyectos,
actividades de seguimiento y evaluación, y apoyo comunicacional.
El
Banco se ha comprometido con el diálogo de políticas en más de 40
países para ayudarlos a enfrentar la crisis alimentaria. Los
instrumentos utilizados incluyen diagnósticos rápidos a nivel de
país, diálogos de alto nivel, comunicaciones públicas y trabajo
analítico en profundidad. Por ejemplo, en Etiopía, está en curso
un estudio sobre las fuentes de la inflación de los precios de los
alimentos y las respuestas políticas adecuadas. En Oriente Medio y
Norte de África, el Banco Mundial -en colaboración con la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) y el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA)-, dio a conocer un
documento denominado “Improving Food Security in Arab Countries”
(Mejoramiento de la seguridad alimentaria en los países árabes).
Asociados
Además
de los recursos del Banco Mundial, el financiamiento en forma de
donaciones se ha puesto a disposición a través de tres fondos
fiduciarios respaldados con recursos externos en apoyo a toda la gama
de actividades que se ofrecen en el marco del GFRP: i) un fondo
fiduciario de múltiples donantes ha recibido aportes de 50 millones
de dólares australianos del Gobierno de Australia, 80 millones de
euros del Gobierno de España, 9.500 millones de wons coreanos de la
República de Corea, 30 millones de dólares canadienses del Gobierno
de Canadá y US$150.000 de la Corporación Financiera Internacional
(IFC); ii) un Fondo fiduciario de respuesta rápida a la crisis de
los precios de los alimentos de Rusia recibió un aporte de US$15
millones de la Federación Rusa para la República Kirguisa y
Tayikistán, y iii) la Unión Europea ha aportado 112 millones de
euros para apoyar operaciones en 10 países. En octubre de 2012, se
aprobaron compromisos por US$344,5 millones en el marco de los fondos
fiduciarios del GFRP con financiamiento externo, de los cuales 56% ya
ha sido desembolsado.
Las
asociaciones eficaces han dado lugar a la ejecución exitosa de las
operaciones del GFRP y han mejorado la capacidad institucional en
muchos países en desarrollo. En 11 naciones, el Banco Mundial
trabaja junto con organismos de Naciones Unidas (ONU), como
el Programa Mundial de
Alimentos(PMA), el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), FIDA (i)
y FAO para poner
en práctica las operaciones del GFRP. Las organizaciones de la
sociedad civil han participado activamente en el diseño, el
seguimiento y la ejecución de por lo menos 20 proyectos del GFRP en
18 países. El Banco colabora estrechamente con el Equipo
de Tareas de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre la Crisis Mundial de
la Seguridad Alimentaria (HLTF, por sus siglas en inglés),
prestando apoyo financiero a la Secretaría del HLTF a través de su
Fondo de Donaciones para el Desarrollo, y participó además en la
actualización del Marco
Amplio para la Acción de la ONU (i).
Próximos
pasos
El
mecanismo de procesamiento expedito del GFRP expiró el 30 de junio
de 2012, lo que implica que los nuevos proyectos financiados por el
Banco ya no se pueden tramitar conforme a los procedimientos
acelerados del Programa.
La
volatilidad de los precios de los alimentos a nivel mundial se ha
convertido en un fenómeno a largo plazo que requiere medidas
concertadas más allá del GFRP. En la actualidad, el Banco cuenta
con nuevos instrumentos para responder a futuras emergencias, algunos
de ellos sobre la base de la experiencia de este Programa. Nuevos
esquemas, tales como la ventanilla de respuesta a las crisis y
el mecanismo de
respuesta inmediata de la AIF y el marco de gestión de
riesgos del BIRF, permitirán al Banco reaccionar rápidamente si
surgen situaciones de emergencia. La administración del Banco ha
discutido también con el Directorio la posibilidad de crear un
mecanismo de acceso mejorado para los prestatarios del BIRF, que
cuente con condiciones flexibles con respecto a la fijación de
precios y vencimientos. En cuanto al GFRP, la institución se
centrará en la ejecución de los proyectos en curso financiados por
el propio Programa, en particular, aquellos respaldados con recursos
fiduciarios externos.
La
institución ha incorporado las lecciones aprendidas con el GFRP en
el Plan de Acción para la Agricultura del Grupo del Banco Mundial
(ejercicios 2013-15), cuyo compromiso es incrementar los préstamos
hasta entre US$7.000 millones y US$9.000 millones anuales, incluido
un enfoque en la "reducción del riesgo y la vulnerabilidad"
con un conjunto de opciones para ayudar a los clientes a prepararse y
responder en caso de emergencias. El Banco continuará fortaleciendo
los programas y asociaciones mundiales para complementar el apoyo a
nivel nacional, incluida la movilización de recursos adicionales
para la ventana del sector público del Programa
Mundial de Agricultura y Seguridad Alimentaria (i) (GAFSP,
por sus siglas en inglés) y seguirá desempeñando un papel clave en
el mercado internacional en materia de seguridad alimentaria, a
través de foros internacionales como el Equipo
de Tareas de Alto Nivel sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición,
el Comité de la ONU
sobre Seguridad Alimentaria (i), el Grupo de los Ocho (G-8)
y el Grupo de los Veinte (G-20).
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