(Tiempo estimado: 6 - 12 minutos)
Un repaso de los acuerdos,
de los avances en su cumplimento, de las reformas reales que exigirían y –en
especial- de los costos que tendrían para el fisco y que no están cubiertos ni
nadie sabe cómo iremos a cubrirlos.
Jorge Espitia*
LOS
TRES TIPOS DE ACUERDOS
El Instituto Kroc de la
Universidad de Notre Dame presentó su “Informe sobre el
estado efectivo de implementación del Acuerdo de Paz en Colombia”. El informe
reconoce que el Acuerdo “constituye un documento completo e innovador, que
desarrolla de forma amplia y equilibrada los temas clave discutidos en la
negociación”.
Pero también afirma que “La
implementación de un acuerdo de paz es un proceso complejo que no suele
responder al ritmo de las expectativas generadas, ni en la ciudadanía, ni en
las partes firmantes”. Y Colombia no va a ser la excepción, pues pasar del
dicho al hecho no es fácil, entre otras razones, por la multiplicidad y
diversidad de los actores, porque no es clara la corresponsabilidad entre las
partes, por la desaceleración económica y la consiguiente restricción
presupuestal, y por las resistencias institucionales y políticas a los cambios
acordados.
El Informe del Kroc se basó
en el seguimiento de los seis puntos del Acuerdo Final (AF), divididos en 18
temas, 74 subtemas y 558 disposiciones específicas. Las medidas o programas
respectivos pueden ser de corto, de mediano o de largo plazo, como indica
la siguiente relación:
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Punto de acuerdo
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Temas
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Plazo
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1. Reforma Rural Integral
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1. Acceso y uso de la tierra. Tierras improductivas.
Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de
reserva
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Largo Plazo
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2. Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET)
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Largo Plazo
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3. Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral
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Largo Plazo
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2: Participación política
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4. Derechos y garantías para la oposición y la
participación política (incluidas garantías de seguridad)
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Corto Plazo
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5. Mecanismos de participación ciudadana
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Mediano Plazo
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6. Medidas para promover mayor participación en la
política nacional, regional y local de todos los sectores
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Mediano Plazo
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3. Fin del conflicto
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7. Cese al fuego y de hostilidades y dejación de las
armas
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Corto Plazo
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8. Reincorporación socio-política de las FARC en lo
económico, social y político
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Mediano Plazo
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9. Garantías de seguridad para la reincorporación y
lucha contra el paramilitarismo
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Corto y Mediano Plazo
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10. Acción integral contra las minas antipersonal
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Largo Plazo
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4. Drogas ilícitas
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11. Programas de sustitución de cultivos. Planes
integrales de desarrollo con participación de las comunidades
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Largo Plazo
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12. Programas de prevención del consumo y salud pública
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Largo Plazo
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13. Solución al fenómeno de producción y
comercialización de narcóticos.
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Largo Plazo
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5: "Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición."
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14. Verdad
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Largo Plazo
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15. Justicia
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Corto/
Largo Plazo |
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16. Reparación
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Largo Plazo
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17. Garantía de no repetición
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Largo Plazo
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6. Implementación, verificación y refrendación.
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18. Mecanismos de implementación y verificación
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Corto Plazo
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Fuente: Informe Instituto Kroc. Nov 2017. Elaboración
del autor.
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Como se puede ver, los temas
de “corto plazo” se refieren al final de la violencia, a los mecanismos de
verificación y garantías mutuas, a las entidades y procedimientos para llevar a
cabo las reformas y a preparar la reincorporación de los exguerrilleros.
En el mediano plazo se
incluyen la reincorporación de los excombatientes, las medidas tocantes a la
apertura política y la participación del partido de las FARC en las elecciones
y en Congreso.
En el largo plazo se incluyen
las “reformas fundamentales en lo político, lo social y lo económico que
permitan atender las causas de fondo que en su momento dieron origen al
conflicto armado”.
En qué vamos
A pesar de las dificultades,
de las denuncias y de las suspicacias, el Instituto Kroc concluye que los
acuerdos de corto plazo se han venido cumpliendo de modo en
general satisfactorio. El gran lunar está formado por los 156 asesinatos, cinco
desapariciones forzadas y 33 atentados contra líderes de derechos humanos y
activistas, entre el 1 de enero de 2016 y el 1 de marzo de 2017, según la Defensoría del Pueblo.
En cuanto a los asuntos
de mediano plazo hay que decir que no hay buenas señales, en
tanto los programas de reincorporación no han comenzado en firme y en
tanto las medidas para ampliar la democracia (punto 2 del AF) se hundieron con
la reforma política y las circunscripciones especiales de paz.
La dificultad más inmediata
y obvia para poner en marcha los programas de mediano y largo plazo es la no
definición de los recursos fiscales para atender los compromisos.
En cuanto a las reformas
de largo plazo los avances han sido mínimos y están además
sujetos a la espera del escenario político que surja de las próximas
elecciones. Pero esto no obsta para reconocer el “activismo normativo” o la
proliferación de medidas legales que desarrollan el punto 1 del AF o buscan la
“Reforma Rural Integral”.
La clave: desarrollo rural
Pero esa reforma rural
integral implicaría medidas masivas y políticas de largo plazo asociadas con las
tres ideas fuerza de la Misión para la Transformación del Campo:
- “Un enfoque territorial participativo,
que reconoce una ruralidad diferenciada, las ventajas de la asociatividad
y a los habitantes rurales como actores de su propio desarrollo;
- El desarrollo como un proceso integral,
que busca la inclusión social y productiva de todos los habitantes
rurales; esto implica superar la visión asistencialista de las políticas
rurales; y,
- Un desarrollo competitivo y
ambientalmente sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de
servicios y bienes públicos que faciliten el desarrollo de actividades
tanto agropecuarias como no agropecuarias”.
Esta concepción ambiciosa
quedó reflejada en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)
previstos por el Decreto 893 de 2017, que sin embargo
constituyen una telaraña conceptual e institucional con muy pocas
probabilidades de ejecución masiva en Colombia, según han señalado Rocío Londoño y Enrique Herrera en esta misma revista.
Sin repetir sus
argumentos, y a modo de ilustración, tomo aquí el caso de los baldíos que
se usarían para entregar o restituir tierras, que habrían de ser el
primer paso de la reforma rural, que tienen una más obvia relación con las FARC
y que ya antes de la negociación habían sido regulados por la Ley 1448 de 2011. Pues bien:
- De las 100 mil 158 solicitudes de
restitución, el 44,2 por ciento (44 mil 223) corresponde a baldíos;
- De las 44 mil 223 solicitudes que
corresponde a baldíos, 14 mil 557 (33 por ciento) se encuentran en zonas
micro-focalizadas;
- En los 170 municipios de los PDET se
concentran 25 mil 647 solicitudes de restitución que corresponde a
baldíos, así:
- Las zonas de los PDET con mayor
concentración de baldíos son Macarena-Guaviare (18 por ciento), Putumayo
(11 por ciento) y Urabá Antioqueño (10 por ciento); y,
- Hay 966 solicitudes de restitución en la
etapa judicial, que son baldíos adjudicados; y, de las cuales, 102 tienen
fallo judicial.
De las cifras anteriores se
desprenden dos conclusiones desalentadoras en cuanto a los “programas de largo
plazo”:
Cuando se habla de “paz
territorial”, hay que tener muy en cuenta la capacidad financiera de las
entidades territoriales.
- Aun si se cumple en su totalidad la
tarea más fácil en esta materia (repartir baldíos que se supone pertenecen
al Estado y en principio no implican desalojar a un ocupante), los
beneficios de un PDET -es decir de la reforma rural integral- cubrirían
menos de la mitad de las solicitudes de tierras, e irían desde un máximo
del 18 por ciento (Macarena- Guaviare) hasta un mínimo de 1 por ciento
(Arauca)
- En los seis años y medio que han pasado
desde la Ley 1448 se han producido apenas 102 fallos judiciales, ¿cuántos
años tomaría resolver los millares de litigios que acarrearía una reforma
masiva?
Los proyectos por ahora
|
Reforma Rural Integral. Foto: Unidad para las Víctimas |
Pero la dificultad más inmediata y obvia para poner en
marcha los programas de mediano y largo plazo es la no definición de los
recursos fiscales para atender los compromisos. Por ahora tenemos las cifras
del Departamento Nacional de Planeación (DNP) dentro de su Sistema de
Seguimiento de Proyectos de Inversión (SPI), donde se encuentran registrados 45
proyectos en la categoría de “postconflicto”, por un valor de 712 mil millones
de pesos, así:
Este total representa apenas
un 2,3 por ciento del Presupuesto General de la Nación de 3, 1 billones de
pesos (sin incluir el Sistema General de Participación). O sea que apenas
un 2, 3 por ciento de esfuerzo fiscal de la nación se dedicaría a “construir la
paz estable y duradera”. Pero además, de este conjunto de 45 proyectos es
importante notar que:
- Son muy pocos los proyectos nuevos; la
mayoría viene de vigencias anteriores (por ejemplo: Vivienda rural; Red de
seguridad alimentaria (RESA) región nacional; Fortalecimiento a las
entidades territoriales y nacionales para la prevención y atención
pacifica de los conflictos sociales; Asistencia para la incorporación del
enfoque diferencial de diversidad en planes, programas y proyectos en
entidades de estado y de Gobierno Nacional).
- Los niveles de ejecución presupuestal
son muy bajos: cero por ciento en seis de los diez programas que
identifica el DNP.
- Hay entidades que inscriben proyectos en
el SPI cuya ejecución no puede ser evaluada seriamente (por ejemplo el de
“fortalecimiento para resolver conflictos”), lo cual contradice la
filosofía del SIP.
Pero además, cuando se habla
de “paz territorial”, hay que tener muy en cuenta la capacidad financiera de
las entidades territoriales. Y en Colombia, según las últimas cifras
disponibles, el recaudo tributario total fue del orden de los 163,5 billones de
pesos en 2016 (19 por ciento del PIB) distribuidos así:
- 56,98 por ciento para la Nación;
- 27,47 por ciento para los municipios y,
- 15,55 por ciento para los departamentos.
Más todavía: el 88,8 por
ciento de los 170 municipios cobijados por los PDET son de sexta categoría es
decir, de pocos habitantes, de mucha pobreza y de erarios precarios.
La incertidumbre que sigue
Uno de los compromisos de
“corto plazo” era adoptar el Plan Marco de Implementación (PMI) del Acuerdo
Final.
El 88,8 por ciento de los
170 municipios cobijados por los PDET son de mucha pobreza y de erarios
precarios.
Pero este Plan está demorado
porque el gobierno quiere amarrarlo al Marco Fiscal de Mediano Plazo, donde los
costos del AF ascienden a 129,5 billones de pesos en una senda de 15 años (8,63
billones/año). Entre las fuentes de financiamiento están
- El Presupuesto General de la Nación (3,1
billones/año);
- El Sistema General de Participaciones
(2,52 billones/año);
- El Sistema General de Regalías (1,31
billones/año);
- 773 mil millones/año de cooperación
internacional, y
- 920 mil millones/año de los recursos
propios de las Entidades Territoriales e inversión privada.
Pero para este primer año de
“implementación” del AF, los recursos del gobierno no logran desentrañarse y
-mucho menos- esclarecer a la luz del Acto Legislativo 01 de 2016, según el
cual los recursos para el proceso de paz deben ser adicionales a las
inversiones ya programadas por las entidades públicas.
Y para redondear, las malas
perspectivas económicas. La baja de la calificación crediticia por
parte de Standard and Poor’s -debida a que según sus
proyecciones será improbable reducir el déficit fiscal- pone aún en mayor duda
la capacidad del próximo gobierno para llevar cabo la reforma rural integral,
los programas masivos de sustitución de cultivos y las demás reformas o
programas de mediano y largo plazo que señalé al principio de este artículo.
No hay para qué añadir la
falta de voluntad política – más previsible aún bajo el próximo gobierno- para
adoptar la reforma tributaria “estructural” que Santos no adoptó y que tendría
que pisar callos poderosos – como expliqué también en esta
revista- pero esta vez, además, para financiar el cumplimiento de los acuerdos
con las FARC.
* Economista de la Universidad Nacional e
Ingeniero Electricista de la Escuela de Ingeniería con máster en políticas
públicas de la Pompeu Fabra y estudios de doctorado en hacienda pública en la
Universidad de Barcelona.
TAGS: Acuerdo
de paz, presupuesto, Paz
territorial, Reforma
rural integral, Jorge
Enrique Espitia, PDETS, recursos
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